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PPP项目全操作流程及全套法律文件综述 | 解码PPP

    引言及摘要

    政府和社会资本合作模式(“Public-Private-Partnership”,简称“PPP”),于二十世纪九十年代发源于英国,泛指在基础设施和公共服务领域,对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代,如果项目投入、产出规划、设计合理,管理规范,运行良好,这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境,也能提高政府提供社会服务的效率及效益,也能为公众创造福祉。

    为加大城市基础设施的投资建设,实现新型城镇化的政策目标,转变政府职能,十八届三中全会明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文,积极推动PPP项目的实施,PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋!

    由于PPP项目参与主体众多,法律关系、交易结构复杂,涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类,如何实现PPP项目全流程规范运作,如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险,需要法律工作者予以认真的研究。笔者根据相关法律规定及自己多年来PPP项目的实践经验,完成了本文,以期对我国PPP项目的规范运作添砖加瓦。

    PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段,PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌,详见如下图表:


    一、项目识别阶段

    所谓项目识别,即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时,需综合评价该项目就是否符合投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等条件,从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式(PPP模式)。

   (一)项目发起

    根据PPP项目发起方式的不同,PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式。

    在政府发起方式中,财政部门(政府和社会资本合作中心)应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目;

    在社会资本发起方式中,社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

    在上述过程中,涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》。项目建议书的主要内容一般包括:项目概况、项目必要性、项目规划、项目建设条件分析、项目投融资方案等主要内容。

    注:由于每一阶段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大,限于本文的篇幅,笔者无法将PPP法律文件的全文在本文中予以体现,本文仅提纲挈领性的对相关文件作简要综述,笔者将在后续文章中陆续呈现相关全文。

   (二)项目筛选

    财政部门会同行业主管部门,对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选,确定备选项目。财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

    对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

    在上述过程中,涉及:

    1、新建、改建项目《项目可行性研究报告》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》;

    2、存量项目《存量公共资产的历史资料》、《项目产出说明》、《项目初步实施方案》。

   (三)物有所值评价

    财政部门会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

    在上述过程中,涉及:

   《项目物有所值评价报告》,该文件主要包括物有所值定性分析、物有所值定量分析、物有所值评价结论等主要内容。

   (四)财政承受能力论证

    为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

    在上述过程中,涉及:

   《项目财政承受能力论证报告》,该文件主要包括项目基础信息、项目投资估算及资金筹措、项目产出说明、项目回报机制、政府运营补贴支出、风险承担支出等主要内容。

    二、项目准备阶段

   (一)管理架构构成

    通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。县级(含)以上地方人民政府可建立专门协调机制,主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作,实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

   (二)项目实施方案编制

    项目实施机构应组织编制项目实施方案。

    在上述过程中,涉及:

   《项目实施方案》,该文件主要包括:

    1、项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

    2、风险分配基本框架。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。

    3、项目运作方式。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

    4、交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

    5、合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

    6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

    7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。
   (三)物有所值、财政承受能力验证

    财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。

    三、项目采购阶段

   (一)资格预审

    项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。

    在上述过程中,涉及:

    1、《资格预审公告》 内容应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点;

    2、《资格预审申请》;

    3、《资格预审评审

   (二)项目采购文件的编制

    项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的,项目采购文件除上款规定的内容外,还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容,包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

    在上述过程中,涉及:

    1、《采购邀请》;

    2、《竞争者须知》;

    3、《采购方式说明》;

    4、《采购程序说明》;

    5、《相应文件编制要求》;

    6、《项目合同草案》等。
   (三)项目采购邀请及响应文件评审

    1、组建评审小组

    评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

    2、政府采购程序

    项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的,按照政府采购法律法规及有关规定执行。

    3、竞争性磋商程序

    项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的,按照下列基本程序进行:

   (一)采购公告发布及报名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

   (二)资格审查。已进行资格预审的,评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况,组织对符合条件的社会资本的资格条件,进行考察核实。

   (三)采购文件的澄清或修改。提交首次响应文件截止之日前,项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改,澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。

   (四)响应文件评审。项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行两阶段评审:第一阶段:确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判,谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款,但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段:综合评分。最终采购需求方案确定后,由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分,编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

    在上述过程中,涉及:

    1、《竞争性磋商公告》 应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动,以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点等内容;

    2、《补遗文件》;

    3、《竞争性磋商相应文件》;

    4、《采购需求方案》;

    5、《采购需求方案评审报告》等法律文件。

   (四)采购谈判及项目合同签订

    项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判,率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

    确认谈判完成后,项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录,并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示,公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。公示期满无异议的项目合同,应在政府审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署。

    需要为项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。

    在上述过程中,涉及:

    1、《确认谈判备忘录》;

    2、《PPP项目合同》,该合同是PPP项目的核心,综合、全面体现各方权利义务。内容包括(1)定义及解释、(2)项目的范围和期限、(3)前提条件、(4)项目的融资、(5)项目用地、(6)项目的建设、(7)项目的运营、(8)项目的维护、(9)股权变更限制、(10)付费机制、(11)履约担保、(12)政府承诺、(13)保险、(14)守法义务及法律变更、(15)不可抗力、(16)政府方的监督和介入、(17)违约、提起终止和终止后处理机制、(18)项目的移交、(19)适用法律及争议解决、(20)合同附件、(21)其他;3、《项目合同补充合同》等。

    四、项目执行阶段

   (一)项目公司设立

    社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司。

   (二)融资管理

    项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移。

   (三)政府支付及绩效监测

    项目合同中涉及的政府支付义务,财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑,纳入同级政府预算,按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账,严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后,政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

    项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案。

    政府有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

    社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益的,政府有权临时接管项目,直至启动项目提前终止程序。

    在项目合同执行和管理过程中,项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

    1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序,项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化,提出修订项目合同申请,待政府审核同意后执行。

    2、违约责任。项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的,应承担相应违约责任,包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

    3、争议解决。在项目实施过程中,按照项目合同约定,项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项,依法申请仲裁或提起民事诉讼。
   (四)中期评估

    项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的,可向政府职能部门提请监督检查。

    在上述过程中,涉及:

    1、项目公司设立文件;

    2、《融资方案》;

    3、《履约保函》;

    4、《项目产出绩效指标季/年报》;

    5、《项目产出说明》;

    6、《修订项目合同申请》等。

    五、项目移交阶段

   (一)移交准备

    项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的,项目合同中应明确约定补偿方案;没有约定或约定不明的,项目实施机构应按照恢复相同经济地位原则拟定补偿方案,报政府审核同意后实施。

   (二)性能测试

    项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组,根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式,制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构,按照项目合同约定的评估方式,对移交资产进行资产评估,作为确定补偿金额的依据。

    项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的,移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
   (三)绩效评价

    项目移交完成后,财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

    上述为PPP项目的全操作流程及全套法律文件,由于自2014年下半年至今,从国务院、财政部、国家发改委到各地方主管部门,各种规定、通知、指引等PPP法规层出不穷,且各法规的发布主体不统一,各个法规的侧重点亦不尽相同,项目操作流程、相关法律文件多有不一致甚至相冲突之处,我们将在摸索中不断前行。


    唐利君律师是京都律师事务所合伙人。擅长公司业务、收并购业务、投融资业务、证券业务、房地产项目全过程法律风险管理、建设工程项目(含大型基础设施)全过程法律风险管理、PPP项目全过程法律风险管理。唐利君律师在为众多企业提供常年法律顾问服务的过程中,在公司股权架构设计、股东会、董事会权限管理、公司建章建制、公司股东、高管刑事法律风险防范、公司日常法律风险管理等方面积累了丰富的执业经验。